Toen een Amsterdamse bestuurder van een grote middelbare schoolgemeenschap huilende schoolleiders aan de lijn kreeg die de roosters niet meer gevuld konden krijgen, klopte hij aan bij de onderwijswethouder. Het leidde in 2020 tot een lokaal Noodplan Lerarentekort en vervolgens tot een landelijke aanpak van het lerarentekort, maar dat ging niet zonder slag of stoot. De schoolbestuurder en wethouder moesten voor financiering lobbyen in Den Haag, samen met andere bestuurders en wethouders.
Het ministerie van Onderwijs beschouwde de aanpak van het lerarentekort lange tijd namelijk als een lokaal probleem dat lokaal opgelost moest worden. Pas in 2023 kwam er een aparte eenheid op het ministerie voor de aanpak van het lerarentekort. Steden konden uiteindelijk een convenant met het ministerie afsluiten voor gerichte steun. Daarmee konden de leraren in achterstandswijken twee jaar lang gemiddeld zo’n 8% extra salaris krijgen.[4]
Het voorbeeld illustreert de groeiende rol van steden in het sociaal beleid. Steden bevinden zich in de voorhoede van maatschappelijke veranderingen. Crises met een sluipend karakter, zoals onderwijs-, arbeidsmarkt- en woningtekorten, manifesteren zich er vaak eerder en intenser dan elders in het land. Daardoor vervullen steden een belangrijke rol binnen de verzorgingsstaat bij het tijdig signaleren, agenderen en aanpakken van deze problemen.
In dit essay doen we verslag van ons onderzoek naar de ontwikkeling van Amsterdam als sociale investeringsstad. Amsterdam valt op door de sterke lobby van wethouders in de regio en in Den Haag, waardoor onder meer het lerarentekort en een socialer activerend arbeidsmarktbeleid hoger op de regionale en nationale beleidsagenda zijn komen te staan. Mede daardoor zijn extra middelen beschikbaar gekomen voor tijdelijke verhoging van lerarensalarissen in achterstandswijken en voor pilots ter versoepeling van de Participatiewet. Ook werkt de stad aan een lokale aanpak van energiearmoede door huiseigenaren, corporaties en verhuurders te helpen om woningen te verduurzamen.
Ons onderzoek is onderdeel van een breder project naar sociale investeringssteden onder leiding van European University Institute en Milano Bicocca.[5] Daardoor kunnen we onze bevindingen ook vergelijken met steden, zoals Edinburg, Dublin, Stockholm, Berlijn, Rennes, Barcelona, Milaan, Zurich, Wenen, Praag en Warschau.
Amsterdam vergeleken met andere Europese steden
In veel Europese steden is de lokale autonomie over de publieke voorzieningen traditioneel beperkt. Met uitzondering van de Scandinavische landen zijn de voorzieningen die de verzorgingsstaat biedt ook minder ontwikkeld dan in Nederland. Midden-Europese steden zoals Wenen, Zürich, Warschau en Praag zijn progressieve eilanden in overwegend rechts-conservatieve staten. Angelsaksische en Zuid-Europese landen laten verzorgingsdiensten zoveel mogelijk in handen van private partijen, van het maatschappelijk middenveld of er wordt sterk gerekend op familieverbanden.
Decentralisaties of versterkte lokale of regionale bevoegdheden leiden vaak tot een complex samenspel op verschillende niveaus, waardoor steden veel moeten afstemmen en samenwerken in regionaal verband. Het vermogen tot samenwerken is nog niet overal en op alle onderdelen voldoende ontwikkeld, door onder meer de versnipperde regelingen, geldstromen en organisatievormen.[1] Regionaal zijn niet altijd de juiste bestuurlijke instrumenten en financiën voorhanden.[2]De gebrekkige samenhang komt de dienstverlening aan burgers niet ten goede, terwijl dat juist de bedoeling van de decentralisaties was.[3]
Vrijwel alle steden die wij onderzochten hebben afgelopen periode gaten in de dienstverlening moeten dichtlopen, die zijn ontstaan door de asielcrisis (Syriërs en Oekraïners), de coronacrisis, de energiecrisis en de huizencrisis. Werkloosheidscijfers zijn aanzienlijk gedaald, al kampen kwetsbare groepen met langdurige werkloosheid, zoals jongeren, ouderen en asiel- en gezinsherenigingsmigranten.
Naast het actief arbeidsmarktbeleid voor specifieke groepen, richten de steden die sociaal investeren zich op de aanpak van arbeidsmarkttekorten, door het aanbod van werknemers en de vraag van werkgevers in tekortsectoren beter op elkaar aan te laten sluiten. Ook kampen de meeste Europese steden met grote tekorten op de woningmarkt en grote afhankelijkheid van private verhuurders en investeerders. Maar weinig steden investeren grootschalig in sociale huisvesting en gemeenschappelijke woonvormen (een positieve uitzondering hierop is Wenen).
Amsterdamse aanpak van het lerarentekort
Het tekort aan leraren in Nederland is vooral nijpend in de grote steden, zoals Amsterdam en Almere.[6] Zo’n 35% van de Amsterdamse middelbare scholieren loopt risico op onderwijsachterstanden, mede doordat ze een of meer ouders hebben met een laag opleidingsniveau, een migratieachtergrond en korte verblijfsduur in Nederland.[7] De segregatie in de wijken en scholen draagt bij aan risico’s op onderwijsachterstanden en er zijn steeds minder leraren om die achterstanden weg te werken.[8]
Het Amsterdamse stadsbestuur investeert jaarlijks een paar miljoen euro om die achterstanden van 18.000 middelbare schoolleerlingen aan te pakken.[9] Juist leerlingen met leerachterstanden hebben baat bij goede docenten, maar juist in wijken met veel inwoners met een migratieachtergrond is de schaarste aan docenten het grootst.[10] Gemiddeld 61% van de Amsterdamse leerlingen had in 2020 een migratieachtergrond.[11] Leraren met een migratieachtergrond gaan vaker werken op scholen met veel leerlingen met een migratieachtergrond, maar vallen ook vaker uit door de hoge werkdruk daar.[12]
Het lerarentekort in het basisonderwijs is in Amsterdam in 2024 voor het eerst sinds 2020 gedaald. De daling is het sterkst op scholen met kinderen die opgroeien in wijken met meer achterstand.[13] Met de lokale samenwerking- en investeringsagenda en financiële steun van het Rijk lukte het Amsterdam dus om het oplopende lerarentekort een halt toe te roepen. Het meeste verschil maakte de landelijke regeling voor 8% extra salaris voor leraren in achterstandswijken.
De Algemene Onderwijsbond was aanvankelijk sceptisch over de ongelijke beloning van leraren, maar zag uiteindelijk ook de noodzaak in van het verbeteren van onderwijs in achterstandswijken door het beter betalen van de leraren aldaar.[14] Amsterdam kwam ook met een solidariteitsafspraak dat Amsterdamse scholen met minder dan 3% tekort geen leraren aan zouden nemen van scholen met meer dan 3% tekort. Ook regelde de gemeente voorrang op sociale huisvesting en gratis parkeervergunningen voor mensen met een tekortberoep, zoals leraren, zorgpersoneel en agenten en voor urgente doelgroepen. Dat leidde er echter wel toe dat er niet meer dan 25 huizen per jaar beschikbaar komen voor gewone mensen van de wachtlijst. Die geringe doorstroom zet op termijn het draagvlak voor de voorrangsregeling onder druk.
Amsterdamse arbeidsmarkttoeleiding en arbeidsactivering
Naast een lokale lerarenaanpak en onderwijsagenda werkt de stad ook aan een mbo-strategie, die leerlingen probeert toe te leiden naar tekortberoepen en probeert om toekomstige werkloosheid zoveel mogelijk te voorkomen.[15] De mbo-wethouder ging in gesprek met ROC’s om populaire opleidingen zoals de sportacademie van een numerus fixus te voorzien.
Ook ontwikkelde de stad banenmarkten en matchingsdagen tussen werkgevers in tekortsectoren en potentiële werknemers. Er kwam een gratis opleidingstraject voor technische beroepen, maar dat leidde maar beperkt tot extra werknemers.[16] Kleine zelfstandigen namen wel de gratis opleidingsdagen af, maar gingen nauwelijks vaste verbindingen aan met werkgevers. De gemeente zet nu daarom vooral in op oriëntatie, matching en advies.[17]
Het toeleiden van werklozen naar de tekortberoepen vergt langdurige en dus dure begeleiding, waarvan het succes onzeker is. Hoe langer mensen werkloos zijn, hoe groter de afstand tot de arbeidsmarkt en hoe moeilijker bemiddelbaar ze zijn. De huidige schaarste op de arbeidsmarkt houdt de kortdurend werklozen vanzelf, of met lichte begeleiding, in beweging. Voor de mensen die twee tot vijf jaar werkloos zijn, zijn meestal intensievere begeleidingstrajecten nodig. En er blijft altijd een categorie mensen over die ook met begeleiding niet zelfstandig aan de slag kan en voor wie beschut werk of dagbesteding het hoogst haalbare is.
Daarom werkt de Amsterdamse afdeling Onderzoek en Statistiek aan een database met effectieve interventies, om met experimenten vast te stellen welke aanpak werkt voor welke doelgroep. Maar experimenten met controlegroepen zijn duur, tijdrovend en bereiken slechts een kleine groep voordat ze kunnen worden opgeschaald. Nog maar enkele interventies zijn bewezen effectief. Daarom is het van belang dat Amsterdam ook leert van effectieve interventies elders en dat gemeenten landelijk de succesfactoren in verschillende steden onderzoeken en de leerervaringen uitwisselen.
In het kader van het activerend arbeidsmarktbeleid heeft Amsterdam daarnaast ingezet op lobbyen voor versoepeling van de strenge Participatiewet. Maar door te ver vooruit te lopen op toekomstige versoepelingen en te ruimhartig werken naast de bijstand toe te staan, kreeg de stad geen akkoord voor deelname aan de nationale pilots in het kader van de vernieuwing van de Participatiewet. Amsterdam is daarom maar zelf gaan investeren in het stimuleren van deeltijdwerk met behoud van uitkering. Ook is er een pilot om driehonderd gezinnen in de bijstand twee jaar lang € 150 extra te geven vanuit een privaat fonds.[18] Uit onderzoek blijkt immers dat geldstress belemmerend werkt om te zoeken naar werk.[19]
Bij het activerend arbeidsmarktbeleid kijken steden vooral ook naar elkaar. Net als Amsterdam stimuleert Utrecht werken naast de bijstand. Ook hebben veel steden de loonkostensubsidie van Den Bosch overgenomen, waarbij mensen in een reguliere baan terechtkomen en de gemeente tijdelijk de werkgever subsidieert voor het niet-rendabele deel van het loon. Deze interventie is bewezen effectief en kostenefficiënt. Mensen krijgen geen stigma mee op de werkvloer, dus zijn gelijken onder hun collega’s. Maar het blijkt wel lastig te zijn om de subsidie af te bouwen, omdat de prikkel voor werkgevers verdwijnt om mensen aan het werk te houden als de subsidie stopt.
Amsterdamse aanpak voor huishoudens in energiearmoede
Net als elders in andere Europese grote steden is het woningtekort in Amsterdam erg groot. Net als in Wenen is er een aanzienlijke sociale woningvoorraad, maar als gevolg van landelijk beleid zijn de afgelopen tien jaar ook veel sociale woningen verkocht aan eigenaren en investeerders.[20] Ook zijn er veel woningen met een laag energielabel. De energiecrisis heeft de problemen blootgelegd van een grote groep huishoudens in de stad met energiearmoede, die moeite heeft om de gestegen energierekening te betalen en ook niet over middelen of mogelijkheden beschikt om hun woning te verduurzamen. De tijdelijke landelijke energietoeslag die via de gemeenten is uitgekeerd, gaf enig soelaas, maar structurele oplossingen moeten komen van de verduurzaming van de woningen. Met de aanpak energiearmoede heeft Amsterdam extra geld beschikbaar gesteld voor het isoleren en verder verduurzamen van woningen.
Daarbij is de gemeente tijdelijk op stadsdeelniveau in zee gegaan met de Amsterdamse Fixbrigade, sociale onderneming die statushouders en langdurig werklozen opleidt tot fixers die langsgaan bij huishoudens in energiearmoede om eenvoudige isolatieklussen uit te voeren. Het initiatief kreeg ook Europese subsidie en kreeg landelijk veel positieve media-aandacht.
Het model van de Fixbrigade maakte school en er kwam een landelijk netwerk van fixbrigades in verschillende Nederlandse steden. Na een periode van subsidies van stadsdelen en de gemeente Amsterdam zelf, kwam er een grote aanbesteding waarin ook sociale doelstellingen voor het aan het werk helpen van werklozen waren opgenomen. Toch prijsde de Amsterdamse Fixbrigade zich uit de markt door te weinig woningen te verduurzamen tegen een te hoog bedrag. Twee grote commerciële partijen en de Utrechtse Energiebox wonnen in 2024 een grote aanbesteding. De les: het blijkt lastig om in Europese aanbestedingstrajecten de bijdrage aan twee verschillende sociale opgaven, zoals het verduurzamen van woningen van mensen in energiearmoede en het aan het werk helpen van werklozen, structureel met elkaar te combineren.
Conclusie en vergelijkende reflectie
In het complexe speelveld van het sociaal beleid spelen steden een steeds belangrijkere, maar vaak nog onderbelichte rol. Amsterdam laat zien dat steden broedplaatsen kunnen zijn voor sociale vernieuwing. Ze reageren sneller op urgente problemen en ontwikkelen daardoor nieuwe oplossingen die ook invloed kunnen hebben op nationaal beleid. De stad loopt voorop in de overgang naar een verzorgingsstaat die meer inzet op investeren in mensen - zoals scholing, werk en welzijn - in plaats van alleen inkomenssteun.
In alle drie de onderzochte beleidsdomeinen is de rol van Amsterdam in de loop der tijd toegenomen. De stad nam vaak als eerste initiatief en wist zo ook op nationaal niveau verandering in gang te zetten. Beleidsvernieuwingen op lokaal niveau kunnen laten zien wat wél werkt en welke aannames van nationaal beleid niet goed aansluiten op de praktijk.
De innovatieve sociale investeringsagenda van Amsterdam staat niet op zichzelf. Ook andere Nederlandse steden profileren zich als laboratoria voor sociaal beleid. Zo loopt Utrecht voorop in de aanpak van multiprobleemgezinnen door op wijkniveau met specialistische teams maatwerktrajecten per gezin te ontwikkelen. Arnhem koopt private schulden op van de armste huishoudens. In Groningen biedt de gemeente mensen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt een basisbaan. Den Haag anticipeert op aankomend rijksbeleid rond kinderopvang door alle 2,5-jarigen zestien uur per week gratis voorschoolse educatie aan te bieden.
We verklaren de opkomst van Amsterdam als vernieuwende sociaal-politieke kracht binnen de verzorgingsstaat door vier hoofdredenen: (1) De stad wordt al lange tijd bestuurd door progressieve coalities die sociale investeringen belangrijk vinden. (2) Sinds de decentralisatie van 2015 hebben gemeenten meer taken en vrijheid gekregen om eigen sociale oplossingen te ontwikkelen. (3) Grote steden zoals Amsterdam merken sociale problemen vaak als eerste en reageren daar praktisch op. Zo vult de stad de gaten op die door nationaal beleid zijn ontstaan. (4) Sociale problematiek verschuift van de aanpak van werkloosheid naar de aanpak van tekorten (voor leraren, voor huisvesting et cetera), dit doet zich met name in grote steden voor.
Vooral bij de laatste twee verklaringen gaat het om een meer structurele verschuiving in de verzorgingsstaat die we ook elders in Europa terugzien. De woningcrisis is een acuut probleem in vrijwel alle grote Europese steden, waarbij met name Wenen in positieve zin opvalt vanwege de uitgebreide investeringen in toegankelijke sociale woningbouw.
Ook op de arbeidsmarkt is een kentering gaande waarbij steden in toenemende mate druk voelen van tekorten en zich genoodzaakt voelen proactief in te zetten op begeleiding en training van groepen. Een tekort aan leraren blijkt ook in andere Europese steden een probleem, maar is nergens zo prangend als in Nederland.[21]
En ook elders staat de toegenomen armoede door stijgende energieprijzen en inflatie op de agenda. In het kader van Eurocities, een netwerk van grote Europese steden, wisselen steden ervaringen uit en komen ze bijeen om onder meer de aanpak van de energietransitie te bespreken. Amsterdam heeft onder meer het model van de Fixbrigade opgevoerd als best practice, die inmiddels ook in andere Europese steden navolging krijgt.[22]
Tegen de achtergrond van verschuivende sociale problemen laat de opkomst van Amsterdam als sociale investeringsstad zien dat de toekomst van de verzorgingsstaat niet alleen wordt gevormd door ideologische breuklijnen op nationaal niveau, maar ook door het spanningsveld tussen stedelijk progressief pragmatisme en nationale beleidsinertie. We zien ook in andere Europese steden dat gemeentebesturen vaak tegen de nationale conservatieve klippen op proberen progressief sociaal beleid te voeren. Met beperkt budget en mandaat kunnen steden met samenwerking en persoonlijke energie van publieke, maatschappelijke en private initiatiefnemers een verschil maken. Maar voor opschaling van pilots en structurele financiering zijn ze toch vaak afhankelijk van de bereidheid van de nationale overheid om financieel aan te haken.
Noten
[1] Zie ook Bokhorst, M. en G. Engbersen (2024). Kennisversterking in het sociale domein. Ervaringen en opties uit het veld. Working Paper nr. 60. Den Haag: Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, p. 25; Regioteam opdrachtgever- en opdrachtnemerschap Wmo en Jeugd (2021). Samenwerken gaat niet vanzelf. Thema verdieping regionale samenwerking; ’t Hart, P., Bokhorst, A. M., Engbersen, G. B. M., Van Duijnen, M. F., De Jonge, A. & Tiemeijer, W. L. (2023). Deskundigheid als koopwaar. Ervaringen met inhuur van expertise door overheden. Working Paper nr. 56. Den Haag: Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid; Sociaal en Cultureel Planbureau (2020). Sociaal domein op koers? Verwachtingen en resultaten van vijf jaar decentraal beleid. Den Haag; Sociaal en Cultureel Planbureau (2022). Uitdagingen in het sociaal domein. Nieuwe gemeentebesturen aan zet. Den Haag; Toezicht Sociaal Domein (2020). Terugblik tsd 2016-2020. Utrecht, p. 6.
[2] Overheid van nu (24 juni 2021). Met deze 3 rapporten is een nieuw kabinet klaar voor beter binnenlands bestuur.
[3] Peters, K., De Greef, R., Boogers, M., & Boogaard, G. (2022). Regionale samenwerking en gemeenteraden. Een samenvattend onderzoek naar de legitimiteit, effectiviteit en doelmatigheid van regionale samenwerkingsverbanden. I.o.v. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
[4] Nationaal Programma Onderwijs (24 augustus 2021). Extra beloning voor leraren op scholen met veel achterstanden.
[5] Dit onderzoek is tot stand gekomen met steun van Fondazione Cariplo (project ID: 2022-1301) en ERC-beurs WellSIre (beursnummer 882276). De vergelijkingen zijn onderdeel van het boekproject ‘Laboratories of social investment’. Wij danken Mart van der Wal en Tijn Croon voor hun bijdragen aan het onderzoek naar respectievelijk het lerarentekort en de energiearmoede.
[6] Gemeente Amsterdam O&S (4 december 2024). Amsterdamse leraren en studenten aan de lerarenopleidingen.
[7] Openresearch.amsterdam (1 april 2023). Potentiële onderwijsachterstanden.
[8] Gemeente Amsterdam O&S (2024). Segregatiemonitor primair en voortgezet onderwijs 2022/’23.
[9] Gemeente Amsterdam (4 april 2019). Amsterdam investeert €9,2 miljoen in Kansenaanpak Voortgezet Onderwijs. Sociaalweb.nl.
[10] Onderwijsraad (2023). Schaarste schuurt.
[11] BBo Amsterdam (2022). De staat van het Amsterdamse onderwijs.
[12] Voion (2024). Rapport Docenten van kleur in het voortgezet onderwijs, p. 5.
[13] BBO (17 december 2024). Amsterdamse aanpak werkt: personeelstekort in het onderwijs daalt.
[14] AOB (2023). Strijd tegen Lerarentekort op Achterstandsscholen vergt meer dan extra Salaris.
[15] Gemeente Amsterdam O&S (2024). Arbeidsmarktpositie Amsterdamse mbo-starters 2023.
[16] Gemeente Amsterdam (7 juni 2022). Gemeente Amsterdam investeert in gratis omscholing voor banen in bouw en techniek.
[17] Gemeente Amsterdam. Baan met toekomst.
[18] Gemeente Amsterdam (15 mei 2025). 300 gezinnen ontvangen 2 jaar lang extra steun.
[19] Zie ook Het Parool (13 juli 2023). Bijstandsgezin in Amsterdam krijgt straks 150 euro per maand extra dankzij proef en Erasmus University Rotterdam (30 juni 2023). Combinatie laag inkomen en laag doenvermogen maakt financieel kwetsbaar; Instituut voor Publieke Economie (30 januari 2025). Eerlijker en eenvoudiger armoedebeleid.
[20] Zie ook Te koop: de sociale huurwoningen van Nederland (prijs: meer ongelijkheid) - De Correspondent en Hoe Stef Blok de woningmarkt tegen het individu uitspeelde - Sargasso.
[21] Zie ook Europese Commissie. European Education Area. Quality education and training for allen Neth-ER (6 december 2023). Europese landen kampen met groeiende lerarentekorten.
[22] Cities lead the pack to tackle energy poverty - Eurocities
