Paul Kalma en de illusie van de democratische staat

Paul Kalma heeft een uitgesproken talent voor provocerende motto’s. Dat blijkt uit de meeste titels van zijn rapporten, boeken en artikelen. De illusie van de ‘democratische staat’^[1], Het socialisme op sterk water^[2], De Wonderbaarlijke terugkeer van de solidariteit^[3], Makke schapen - Over volgzame burgers en vluchtige politiek^[4]. Voor minder doet hij het zelden.^[5]

Hij zoekt zijn lezers als het ware op en schudt hen door elkaar, niet alleen met provocerende motto’s maar ook met confronterende formuleringen. Geen tijd, wat hem betreft, voor zoetgevooisde praatjes. Je zou daarom verwachten dat in zijn teksten de wereld grondig zal worden omgespit, maar dat is niet zo. Kalma heeft met die andere politieke theoreticus van de sociaal-democratie, Jacques de Kadt,^[6] gemeen dat hij een fanatiek pleitbezorger is van de gematigdheid, wars van utopie en radicale hervorming.^[7]

Misschien dat wij aan de linkerkant van het politieke spectrum gematigdheid tegenwoordig redelijk normaal vinden, maar aan het begin van de jaren tachtig was dat nog anders. Het tijdperk van Nieuw Links liep weliswaar op zijn laatste benen; het had net de zware teleurstelling achter de rug van het nooit tot stand gekomen ‘tweede kabinet-Den Uyl’. 

Het zou nog wel even duren voor het besef zich breed had gemaakt, dat het uitblijven van dit ‘tweede’ kabinet helemaal aan onze eigen zelfoverschatting te danken was geweest.^[8] Paul Kalma’s kritiek, in De illusie van de ‘democratische staat’, op de overschatting van wat de staat vermag en de schade die dit kan aanrichten, kwam hard aan in een partij die nog doortrokken was van etatisme. 

Zoals dat wel vaker gaat met boeken en rapporten die niet onmiddellijk welkom zijn, probeerde het partijbestuur Kalma’s rapport in stilte te laten sterven. Dat mislukte. In de groep experts die de totstandkoming van het rapport had begeleid – de Werkgroep staatkundige hervormingen van de Wiardi Beckman Stichting^[9] – namen naast een aantal destijds welbekende politicologen en staatsrechtbeoefenaars ook Kamerleden van het kaliber Van Thijn en De Vries deel. Die geloofden weliswaar niet alles wat Kalma had geschreven, maar het zette hen wel aan het denken en zij zagen het belang van zijn betoog. 

De academische belangstelling en waardering voor het rapport was groot en daarmee kwam Kalma’s betoog uiteindelijk op de partij-agenda terug. Het zou geen directe programmatische consequenties hebben; daar was het ook niet voor geschreven. Wel zou het diepe voren trekken in het denken over staat en democratie in de Partij van de Arbeid.

De kern van het verhaal

Het rapport van Paul Kalma getuigt van het besef dat het niet gaat om de vraag of de staat zelf een democratie is, maar of hij kan helpen een samenleving democratisch te maken.^[10] Bovendien gaat de staat helemaal niet over alles wat een samenleving beweegt. Een oud socialistisch ideaal luidt echter dat hij de samenleving zo naar zijn hand kan zetten, dat staat en samenleving ‘in de eindtijd’ tot een harmonieus geheel zullen samenvallen. 

In werkelijkheid beschadigt zulk een staat de rijkdom en variëteit van samenlevingsvormen, elk met zijn eigen karakter en aspiraties. Politieke democratie is volgens Kalma niet boven sociale democratie verheven: de laatste zal democratie vestigen met behulp van vrijwillige afspraken; de eerste door wat Kees Schuyt ooit noemde ‘overdracht van bevoegdheden’^[11], het beroep dus op regering en parlement. De wet dient ten dele als instrument van maatschappelijke verandering, maar uiteindelijk vooral als codificatie van wat de samenleving bereid is te aanvaarden.^[12]

Als de vakbeweging kans ziet in het kader van een CAO afspraken te maken over vervroegd pensioen wegens de zwaarte van het werk, dan zijn die van minstens zo grote betekenis als de wettelijke bepaling dat er een bepaalde leeftijd moet zijn waarop in het algemeen een pensioen ingaat. Sterker nog: vrijwillige afspraak kan dingen tot stand brengen waar de wet niet in kan voorzien, tenzij je haar onuitvoerbaar wil maken. Zij kan daar wel de ruimte voor scheppen. 

Het mag dus niemand verrassen dat Kalma beslissende waarde toekent aan de onderhandelingsvrijheid van vakbonden en weinig moet hebben van door de staat geleide loonpolitiek. Juist die laatste was in het begin van de jaren tachtig, in tijden van ernstige economische stagnatie en werkloosheid, in de Partij van de Arbeid een grote verleiding. Kalma’s rapport heeft veel betekend voor het besef dat de sociaal-democratie van oorsprong veel meer was dan uitsluitend een politieke partij, maar dat zij haar grondslag vond in zelforganisaties als de vakbond.^[13] (De coöperatie noemt hij niet, hoewel die in zijn betoog heel goed blijkt te passen.) 

Het zijn bond, coöperatie en partij die tezamen de sociaal-democratie hebben gevormd, wat duidelijk maakt dat staat en politiek slechts één ingang vormen naar groter vrijheid en gelijkheid. 

Er is, aldus Kalma, nog een tweede reden waarom het belangrijk is dit te beseffen: maatschappelijke instituties hebben elk hun eigen waarden en regels, die moeten worden beschermd en gekoesterd en die aan democratische zeggenschap daarbinnen eigen maatstaven opleggen. Organisaties hebben hun eigen ‘spheres of justice’, zoals Michael Walzer die noemt.^[14] Die vergen eigen specifieke gezagsverhoudingen. Deze gezagsverhoudingen zijn in een school of universiteit anders dan in een bedrijf of vakbond; daar past niet bij voorbaat een ‘parlement’ als hoogste orgaan bij; evenmin het kritiekloos aanvaarden van bevelen van staatsorganen. 

Weliswaar, zo merkt ook Kalma ietwat geïrriteerd op, wordt de sociaal-democratie gedreven door de droom van de naderende en liefst definitieve politieke meerderheid, maar het komt er aldoor niet van.^[15] Dat was in de jaren tachtig al zo; tegenwoordig durven wij niet eens meer van dit soort grote getallen te dromen. Maar zelfs als die meerderheid er wel is – een van de bases onder de ‘democratische staat’ – worden aan het staatsoptreden grenzen gesteld door de eigen ‘spheres of justice’ in de samenleving. Dat hoeft nog niet te ontaarden in een oude protestantse ‘soevereiniteit in eigen kring’ die de staat principieel van bemoeienis uitsloot, maar wel tot diep respect voor die ‘eigen kring’.

De overheid, in casu de gemeente, kan bij woningcorporaties interveniëren door zelf een woningbedrijf te beginnen, wat in het verleden ook met succes is gebeurd. Je vraagt je eigenlijk af waarom gemeenten daar zo radicaal van hebben afgezien. Dat kan effectiever zijn dan corporaties allerlei regels op te leggen. 

Kalma noemt zelf de door het kabinet-Den Uyl voorgenomen Postbank, een idee van minister Wim Duisenberg.^[16] De VVD maakte dat een paar jaar later, toen de PvdA naar de oppositie was verwezen, onmogelijk. Dat laat meteen zien dat vertrouwen op de democratie in de staat alleen niet ongevaarlijk is: de ene meerderheid is de andere niet. 

Kalma ziet nog een tweede basis onder de ‘democratische staat’, gevoed door het besef dat de staat geleidelijk aan overbelast is geraakt. Die tweede basis wordt gevormd door het principe van de decentralisatie.^[17] Maar wat hij ziet gebeuren is dat decentralisatie voornamelijk gezien wordt als delegatie, die altijd kan worden teruggenomen en die vooral dient om de staat te ontlasten maar niet om vrijheid van handelen te scheppen. Dan wordt decentralisatie een keurslijf, dat alleen maar dient om de macht van de staat te versterken. Kalma gelooft in een decentralisatie – territoriaal en functioneel - die vrijheid laat en zelfs schept. 

De staat: van oplossing naar probleem

In de realiteit van de jaren zeventig en tachtig van de vorige eeuw was de trend naar steeds sterker overheidsregulering – en dan nog gecentraliseerd – wel te begrijpen. Het proces van snelle ‘ontzuiling’ en het daarmee van elkaar losraken van allerlei verbindingen tussen politieke en maatschappelijke organisaties en instellingen vroeg als het ware om politieke leiding. Want wie anders moest nog – naar het woord van Joop den Uyl – ‘de boel bij elkaar houden’? 

Met een traditioneel beroep op zelforganisatie wilde het niet meer lukken en bovendien leed de sociaaleconomische samenwerking onder toenemende polarisatie. Besturen van instellingen in onderwijs en zorg verloren de macht aan de professionals. Het waren niet alleen onze eigen sociaal-democraten die de oplossing zochten bij de ‘democratische staat’. Ook andere partijen deden dat. Sterker nog: de trend was internationaal waarneembaar. 

Horst Ehmke, ‘Minister im Kanzleramt’ onder Willy Brandt richtte in de kelder van het kanseliersbureau in Bonn een compleet ‘cybernetisch centrum’ in, van waaruit hij de voortgang van het hele regeringsbeleid zou kunnen controleren. Daar kwam in de praktijk niets van terecht: de eerste die kwam vragen of hij gek was geworden was de minister van Defensie en latere opvolger van Brandt, Helmut Schmidt.^[18]

Regering en parlement werden tot ‘cockpit van de samenleving’^[19] verklaard, zoals Kalma het noemt. Problemen hoopten zich opeen op een centrale plek.  Dat ging samen met een snel toenemend isolement van politieke partijen en parlementariërs, die ophielden deel te zijn van het grotere maatschappelijke geheel en alleen kwamen te staan in hun werk aan het ‘algemeen belang’. Kalma sprak van ‘cockpit’. In dezelfde tijd schreef ik in Socialisme en Democratie over een ‘democratische kaasstolp’^[20] die de politiek had geïsoleerd van de omringende samenleving.  

Zo werd de staat van oplossing tot probleem. Dat oordeel kwam aan het begin van de jaren tachtig primair van rechtse stromingen, in het bijzonder uit de Angelsaksische wereld. Maar, ook aan de linkerkant groeide de twijfel. Kalma’s Illusie van de ‘democratische staat’ legt daarvan getuigenis af; misschien kreeg het daarom ook wel zoveel academische en politieke belangstelling. 

Dankzij de ontzuiling waren vooral in Nederland de mogelijkheden van maatschappelijke zelforganisatie uit het oog verdwenen, gereduceerd tot een vaag verlangen en heimwee naar het verleden. Kalma wilde laten zien dat die maatschappelijke zelforganisatie, nu zonder religieuze aankleding, haar rechten moest hernemen en een volwaardige rol diende te spelen naast de staat en de markt.

Hij had gelijk maar hij kreeg het niet. 

De illusie van de ‘democratische staat’ zou geen wegwijzer worden naar betere tijden voor een sociaal-democratie die haar machtsbronnen had teruggevonden. Het rapport werd ongewild een Cassandra-achtige profetie: de staat zou in belangrijke mate worden vervangen, maar niet door maatschappelijke zelforganisatie maar door de markt, ook in Nederland. 

Jaren later zou een coalitie onder Jan Peter Balkenende oprecht proberen het maatschappelijk middenveld weer zijn rechtmatige plek te geven, maar haar poging werd een fiasco: opnieuw triomfeerde de oriëntatie op de markt.^[21] De staat trok zich terug en liet de samenleving met behulp van privatisering over aan de markt. 

Erger nog: de organisatie van de ministeries werd met behulp van new public management hervormd tot een soort quasi-ondernemingen, gebouwd op ‘efficiëntie’ en ‘lenigheid’. In Makke schapen zou Kalma zich daar, intussen oud-lid van de Tweede Kamer, nog stevig over opwinden.^[22]

Intussen schrompelden de twee grote traditionele volkspartijen ineen. Volgens een internationaal patroon, scherp getekend door Catherine de Vries in De symfonie van onvrede^[23] nam radicaal-rechts het initiatief over. Merkwaardige paradox: dat gebeurde niet door een passief blijvende staat, maar door een actieve en tegelijk liberale en technocratische hervorming van de staat. Er kwamen niet minder regels maar juist meer; niet minder middelen maar meer. Dit alles, met het oogmerk de staat als beschermer te vervangen door de staat als controleur. 

Voor het overige trachtte de staat zichzelf ‘kleiner’ te maken door de oprichting van zelfstandige organen van openbaar bestuur (ZBO’s) en Toezichtsautoriteiten. Zoals daar bijvoorbeeld zijn: de Autoriteit Financiële Markten (AFM) en de Autoriteit Consument en Markt (ACM), die ‘onafhankelijk’ zijn en dus volledig losgezongen van hun maatschappelijke omgeving. Zij zijn begiftigd met veel regulerende bevoegdheden en zonder enige politieke verantwoordingsplicht. 

De ZBO’s verloren na verloop van tijd aan populariteit in de Tweede Kamer; kon dat niet worden teruggedraaid? De Autoriteiten zijn vaak gebaseerd op Europese wetgeving en dus niet zomaar af te schaffen. Dat is een vorm van ‘maatschappelijke organisatie’ die Kalma nooit heeft bedoeld.

Over Europa gesproken, dat speelde nauwelijks een rol in De illusie van de ‘democratische staat’. Dat lag ook niet in de rede, tien jaar vóór het Verdrag van Maastricht en meer dan twintig jaar vóór de toetreding van Midden- en Oost-Europese staten tot de Europese Unie. De Berlijnse muur stond in die jaren nog recht overeind. In later werk van Kalma blijkt hij een scherp criticus van de koers van de Unie, in navolging van de Duitse socioloog Frits Scharpf.^[24] Hij toont zich sterk verwant met diens kritiek op de Europese preoccupatie met vragen van mededinging en druk tot liberalisering.^[25]

In Makke Schapen blijkt hij een groot voorstander van meer verscheidenheid in de Unie en maakt hij zich grote zorg over het democratische gehalte van de Unie^[26]. Daarin toont hij zich verwant met de Waalse socialist en politicoloog Paul Magnette, die een briljante studie leverde over het karakter van de Europese Unie als een in wezen intergouvernementeel gebleven organisatie.^[27] Dat moest zij volgens Magnette ook maar liever blijven. Kalma schreef met eenzelfde tendens. Kalma’s centrale boodschap: ‘Minder Europa? Een ander Europa.’^[28] Hij bleef zijn gedachtegang van de Illusie in de kern opmerkelijk trouw.

Wenken voor de nieuwe partij

Uit De illusie van de ‘democratische staat’ kunnen een paar belangrijke wenken worden afgeleid voor organisatie en werkwijze van de nieuwe partijorganisatie van Progressief Nederland.

Om te beginnen: Kalma beseft in zijn rapport dat een volledig ‘Herrschaftsfreie Kommunikation’^[29], zoals Jürgen Habermas die beschrijft in een politieke organisatie niet mogelijk is. Maar, zij zou daar een heel eind dichterbij komen indien zij de politieke discussie niet zou beperken tot de formulering van een verkiezingsprogramma en de debatbijdragen in het parlement. De kunst is tussen het ene en het volgende verkiezingsprogramma een ruimte voor debat met elkaar te vinden die niet hoeft te leiden tot een stemming over moties of amendementen.^[30]

De Partij van de Arbeid heeft Kalma’s voorkeur minstens één keer gevolgd, toen zij een jaar de tijd nam om zonder leiding te discussiëren over het rapport Schuivende panelen van de partijcommissie-Pronk tussen 1987 en 1988. Na dat jaar begon de partijleiding alweer nerveus te worden en werd de discussie voor beëindigd verklaard. Het interessante aan die discussie was dat de partij opgewekt op allerlei terrein nieuwe gedachten ontwikkelde en ook haar pluriformiteit herontdekte, meer dan welke congresresolutie ooit had klaargespeeld^[31]. De PvdA kwam aardig dicht bij wat Habermas maar ook Kalma had bedoeld. Zo’n vrije en tegelijk invloedrijke discussie kan dus wel. Die was waarschijnlijk zelfs belangrijker dan Schuivende Panelen zelf.

Tweede wenk zou zijn het besef te herstellen dat in elk geval de sociaal-democratie – maar zonder twijfel ook de nieuwe partij – meer bronnen van invloed heeft dan de eigen partijorganisatie. Met andere woorden, zij ontleent haar kracht aan haar verwantschappen en verbindingen met bevriende organisaties en bewegingen in de samenleving. Het is dus van groot belang de relaties daarmee te koesteren en systematisch te onderhouden; voorop de vakbeweging maar daarnaast de vele instituties en informele kringen die zich bezighouden met verduurzaming, emancipatie en culturele verheffing. Als grote en beschaafde politieke partij zal zij organisaties als die van ondernemers en andere beroepsbeoefenaren die niet onmiddellijk haar vrienden zijn open en constructief tegemoet treden: het conflict hoeft zij niet te schuwen om toch een vergelijk na te streven waar dat kan. 

Tot slot zal zij de weg moeten zoeken naar haar ‘verloren electoraat’, al diegenen die ooit samen met de middenklasse de ruggengraat vormden van de linkse partijen in Europa en die haar nu hebben ingewisseld voor radicaal rechts. Een industriële arbeidersklasse in de zin waarin wij die in de twintigste eeuw hebben gekend bestaat niet of nauwelijks meer, maar wel een segment van de bevolking dat dagelijks afhankelijk is van een betrouwbare wetgevende overheid om het hoofd boven water te houden. 

Progressief Nederland is nu nog te veel een partij voor ‘Ons Soort Mensen’, zoals zij dat al bezig was te worden toen Kalma over de Illusie schreef. Hij waarschuwde toen al dat de Partij van de Arbeid was opgehouden een volkspartij te zijn in de ware zin des woords.^[32]

Dat kan alleen als zij tegelijk een pluriforme partij wordt, die ruimte biedt voor hartige onderlinge discussie en voor eenheid op de momenten waarin het erop aan komt. Daar hoort geen kadaverdiscipline bij onder volksvertegenwoordigers. Het soms eigengereide Kamerlid Kalma werd er het slachtoffer van^[33], maar hij zou daarentegen model moeten staan voor de volksvertegenwoordiger van PRO, nationaal en lokaal.